Lobbying et Démocratie

Les conditions optimales de l’élaboration de la norme sont nombreuses. Néanmoins, il existe un principe élémentaire dont le respect fait trop souvent défaut en France : avant de légiférer ou de réglementer, il convient de réfléchir sur l’opportunité et les impacts de nouvelles normes qui en découleront. Les pays anglo-saxons l’ont bien intégré et ne manquent jamais de prendre le temps de se poser ces bonnes questions par le biais d’études d’impact. Instruments du décideur, celles-ci sont aussi l’occasion pour les acteurs de la société civile de faire part, en amont de l’élaboration de la norme, de leur point de vue, de leurs attentes ou de leurs craintes.

La loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, adoptée cet été, est le plus souvent analysée sous l’angle du rééquilibrage entre les différents pouvoirs, rarement sous l’angle de l’amélioration du processus d’élaboration de la norme. Or, cette réforme confère une base constitutionnelle à l’obligation de réaliser une étude d’impact avant tout nouveau projet de loi.

Tout bon article ou rapport sur la question de l’élaboration de la norme ou sur la question de l’inflation législative commence par une citation de Montesquieu. Pour commencer ce billet dans les meilleures conditions, je ne dérogerai donc pas à cette règle : « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires. » (Montesquieu, De l’Esprit des lois). Voilà qui est fait.

Ce constat, vieux de plusieurs siècles, est d’autant plus pertinent aujourd’hui que nous sommes, si l’on peut dire, entrés, par le biais de la globalisation, dans une compétitivité juridique entre territoires. L’opportunité, pour un acteur économique, de s’insérer dans notre système normatif en s’installant sur notre territoire, est étroitement corrélée à sa perception de ce système. Dès lors, l’attractivité de notre pays repose en partie sur la prévisibilité des lois qui y sont applicables.

Or, force est de constater que, depuis près de 30 ans, nous connaissons une inflation législative dont l’intensité ne faiblit pas. Le 19 mai 1995, juste après son élection, le président de la République déclarait déjà : « Trop de lois tuent la loi… Aujourd’hui l’inflation normative est devenue paralysante. Il faut mettre un terme à cette situation qui […] entrave l’esprit d’entreprise »(1).

Ce constat reste d’actualité, et il est partagé sur tous les bancs politiques. Mais la réforme des institutions laisse entrevoir un assagissement. A l’instar du rapport Balladur qui recommandait que « l’existence de ces études d’impact soit une condition de la recevabilité d’un projet de loi », les députés ont introduit un amendement prévoyant que les conditions d’examen des textes sont fixées par une loi organique (article 39 de la Constitution) qui permettra d’améliorer la qualité de la préparation des projets de loi grâce à la réalisation d’études d’impact obligatoires (2).

Du bon sens me direz-vous ? Certes. Mais si cette pratique est depuis belle lurette en vigueur dans les démocraties anglo-saxonnes et au niveau de l’Union européenne, elle est longtemps restée lettre morte en France.

La question des études d’impact a fait l’objet d’une liste interminable de recommandations. Ce fut d’abord le rapport Picq sur la réforme de l’État de 1994 qui, le premier, suggéra la réalisation d’études d’impact préalables à l’élaboration de nouvelles législations ou réglementations. Cette proposition s’est traduite par la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995, puis par la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995 « relative à l’expérimentation d’une étude d’impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d’Etat. » Viendront ensuite la circulaire du Premier ministre du 26 janvier 1998 « relative à l’étude d’impact des projets de loi et de décret en Conseil d’Etat » puis la « circulaire du 26 août 2003 relative à la maîtrise de l’inflation normative et à l’amélioration de la qualité de la réglementation », et, enfin, le « Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires » de juin 2005, élaboré par le Secrétariat général du Gouvernement et le Conseil d’État… N’hésitez pas à faire une pause et à reprendre votre souffle…

Dans son rapport public 2006, le Conseil d’Etat a dressé un bilan sans appel de cette décennie de préconisations :

« Rédigées la plupart du temps sans véritables moyens, en tout cas sans consultation formalisée et “restituée” des milieux intéressés sous forme par exemple de “livres verts” ou de “livres blancs”, ne comportant presque jamais d’analyse des conséquences économiques de la nouvelle réglementation envisagée, [les] études d’impact n’ont pas eu l’effet espéré de rationalisation des choix publics. »

Conscient des limites de l’empilement de circulaires enterrées sitôt publiées, le Conseil d’Etat a préconisé de conditionner le dépôt d’un projet de loi à une étude d’impact. Selon la haute juridiction, chaque étude devrait être élaborée par le biais d’une analyse interministérielle et, pour les réformes les plus importantes, d’une contre-expertise. Mais elle devrait surtout se fonder - et c’est le point essentiel du dispositif - sur l’écoute des milieux économiques, financiers, sociaux ou environnementaux, directement destinataires, et devrait être restituée publiquement. Et le Conseil d’Etat de lister les points essentiels à examiner :
- le coût d’élaboration et de mise en œuvre de la loi,
- le nombre des destinataires,
- son impact sur le secteur d’activité concerné,
- les autres formes d’action non réglementaires possibles (libre jeu des acteurs assorti de simples recommandations, certifications privées par des entreprises ou des organismes professionnels, code de bonne conduite négocié avec un secteur professionnel, incitations financières et négociation de conventions entre les partenaires, régulation par une autorité administrative indépendante ou autorégulation, campagne d’information).

La réforme institutionnelle, et la nouvelle rédaction de l’article 39 de la Constitution, constituent-ils l’an zéro d’une législation moderne et attractive, qui permette l’élaboration de normes s’ajustant aux nouvelles réalités du marché, aux exigences communautaires et à la globalisation ? Il faut, en la matière, adopter l’attitude de St Thomas, et attendre de voir pour croire. Une foi aveugle dans des déclarations de principes, fussent-elles d’inspiration constitutionnelle, nous rendrait mauvais juges. En effet, tout est question ici de volonté politique : il s’agit, d’une part, de conjurer le risque que les administrations ne capturent l’impératif d’études d’impact pour mieux l’enterrer, et, d’autre part, de parvenir à mettre en cohérence le temps long de l’évaluation et le temps court de la décision politique. Comme le soulignait le Conseil d’Etat dans son rapport précité, « la décision politique, qui reste avant tout une décision d’opportunité, ne peut être prise qu’au vu d’une évaluation précise de la situation actuelle et du bilan coûts-avantages, même sommaire, de chacune des options possibles(3). »

Cela implique à la fois des moyens, à savoir les outils et les ressources humaines nécessaires à la conduite d’évaluations préalables dont la conception doit être basée sur les principes d’indépendance et de pluralisme (dans les consultations réalisées par exemple). En second lieu, cela requiert une coordination sous l’égide du premier ministre (4) et, éventuellement, d’une utilisation des (trop ?) nombreuses agences sous sa tutelle (Centre d’analyse stratégique, Comité stratégique pour le numérique, Conseil d’analyse économique, Conseil d’analyse de la société, Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, Conseil d’orientation pour l’emploi, Conseil d’orientation des retraites, etc.) (5) ou sous la tutelle d’autres ministères (exemple : le conseil stratégique de l’agriculture et de l’agro-industrie durable pour le ministère de l’agriculture et de la pêche…).

Souhaitons que l’évaluation ex ante des projets de loi puisse devenir très rapidement une règle intangible. Elle donnera au Parlement la capacité de se prononcer sur la nécessité de légiférer et d’avoir une vision claire des impacts de toutes natures que pourrait entraîner l’entrée en vigueur d’un dispositif législatif nouveau. Elle donnera également aux acteurs de la société civile l’occasion de faire entendre leurs voies de façon ouverte et transparente, en amont du processus, afin d’alerter le décideur ou d’enrichir sa copie par leur connaissance du tissu économique et social.

Notes

(1) Cf. l’amendement du rapporteur Jean-Luc Warsmann

(2) Conseil d’Etat, Rapport public 2006, p. 304

(3) Conseil d’Etat, Rapport public 2006, p. 301

(4) Et de son secrétaire d’Etat chargé de la prospective et de l’évaluation des politiques publiques.

(5) Citons aussi le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics,  le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie, le Conseil national du développement durable…